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荆州江陵县:加强审查规范化建设 提高依法行政水平

发布时间:2018-03-26发布部门:湖北省政府法制办阅读次数:

规范性文件是构建法治政府的重要方面,它既是行政管理的直接依据和重要方式,也是制度建设的关键一环。江陵县人民政府被确定为“完善规范性文件合法性审查机制试点单位”后,全县2016-2017年共审核县政府及政府办发文186件,发布规范性文件11件,备案11件,通过备案审查11件,合法率100%,真正从源头上防范法律风险,有效维护公民、法人和其他组织的合法权益。

一、明确范围,提高审查的针对性。

1.实行规范性文件发布的统一管理。对县政府印发的规范性文件实行“三统一”管理,即统一登记、统一编号、统一印发。所有规范性文件均用“江陵政规”的文号进行发布,单独目录管理,与政府其他文种区分开来,并明确未经“三统一”的规范性文件,不得作为行政管理的依据。

2.设置规范性文件审核前置条件。规范县政府发文申请,实行“逢文必审”,以政府或政府办名义发文的申请表中增设“法制办审查意见”一栏,将法制办初审前置,防止文件漏审情况发生。此制度执行以来,法制办2016-2017年共审核发文186件,比2015年工作任务增长了近二十倍,实现了对县政府及政府办文件合法性审查的全覆盖。

3.明确规范性文件判断标准。一是从制定主体判断,要具有“行政性”。规范性文件的制定主体只能是县乡两级政府、县政府部门或是由法律法规授权实施公共管理的组织。议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定行政规范性文件。二是从调整对象判断,要具有“普适性”。规范性文件制定的重要目的之一是进一步执行法律、法规、规章规定,包含具体的行为准则和执行标准,与其他法律规范一样,规范性文件作出的规定是针对不特定对象的公民、法人和其他组织,具有普遍约束力,而且有国家强制力保障。针对特定对象和特定事项的通报、通知、批复等不属于规范性文件。三是从调整范围判断,要具有“外部性”。规范性文件的内容影响的是对机关、事业单位及所属人员之外的公民、法人和其他组织的权利义务,且要通过在政府网站公开等方式主动对外公布。行政机关内部的工作制度、人事任免决定、请示报告等不属于规范性文件。四是从适用时间判断,要具有“时限性”,即规范性文件的效力应当满足能反复适用的条件,在一定期限内(一般指三个月)对同类事项可多次适用。如仅能适用一次的行政审批事项、行政执法决定等不属于规范性文件。

二、紧扣核心,提高审查的规范性。

一审决策主体的合法性。为了确认规范性文件发文主体,法制办协调县委编办对全县发文主体进行了清理,确定全县共有规范性文件制定主体46个,并下发《关于公布规范性文件制定主体的通知》,对清理出的46个制定主体进行公布,未经公布的主体不可制定规范性文件。

二审决策程序的合法性。严格按照《湖北省行政规范性文件管理办法》规定,对每一份规范性文件严格按照调研起草、公开征求意见、组织论证、合法性审查和制度廉洁性评估、集体讨论决定、公布实施、备案“七步骤”逐项审查。重点把握公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定和公布实施“四必须”四个审查关键步骤。

三审决策内容的合法性。根据县域社会和经济特点,提炼把握规范性文件内容合法性审查的十一个方面,即判断规范性文件合法性的“十一个是否”:1.是否符合法律、法规和规章等上位法规定;2.是否违反法律法规禁止性规定;3.是否增加公民、法人和其他组织的义务;4.是否增设有其他限制公民权利的强制性规定;5.是否创设、变更行政处罚或是否扩大减少行政处罚的幅度、范围、对象等;6.是否增设行政许可、违规设置许可前置条件、违反行政许可程序期限等;7.是否设定行政强制措施和行政强制执行,是否扩大或缩减行政强制幅度、范围、对象、期限等;8.是否设定行政征收;9.是否设定、变更或取消行政收费事项、提高收费标准、扩大收费范围等;10.是否违反公平竞争等法律规定;11.是否超越制定机关或是实施机关职责,形成我县审查规范性文件的内容规范。

三、规范流程,提高审查的时效性。

1.统一了审查文书。出台《规范性文件办文文书格式》,范本中包含《合法性审查意见书》等合法性审查中一整套的格式化法律文书,规范性文件草案经审核后,由法制办出具标准化的审查结论和意见。

2.统一了工作时限。在工作时限相关规定方面,规范性文件未经公开征求意见和合法性审查,不得提请政府常务会议审议。提请政府常务会议审议30日前,报送法制办督促完成多种形式的公开征求意见程序,并协调社会公众及相关部门意见。

3.统一了档案标准。在统一审查文书格式基础上,建立《规范性文件立卷归档制度》,制定文件归档目录,实行一件一档管理,做到各环节资料完备齐整、顺序一致,确保规范性文件审查全过程记录完整、管理规范。

四、创新方式,提高审查的科学性。

1.“把专家引进来”。一方面,组建“规范性文件合法性审查专家库”,吸纳各方面专家学者和从事规范性文件审查的各单位法制工作人员。另一方面,将规范性文件合法性审查经费纳入财政预算,通过政府购买服务的形式引入第三方专业机构参与到合法性审查中来,充分发挥相关部门、社会公众、专家学者等人员参与审查的积极性。

2.“把骨干用起来”。县政府法制办出台《江陵县规范性文件合法性审查工作制度》,建立“集中审查+专业复核”机制,按季度抽选政府工作部门法制机构工作人员,对报送县政府备案审查的规范性文件实施集中审查,再由县政府法制办负责对集中审查的结论进行专业复核,培养县直部门法制工作机构人员合法性审查能力。

3.“把群众请进来”。将规范性文件征求意见方式由单一转变为多元,除了在政府门户网站公开征求意见外,还增设了面对面走访群众、设立公示栏、召开代表群众座谈会、在电视台开辟征求意见专栏等多种“开门”征求意见形式。(荆州市政府法制办 江陵县政府法制办)